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朱文毅、罗体英:中国特色电力市场建设的哲学思考
信息来源:  发布时间:2020-04-02 12:20:23 【字体大小: 】 『 返回

党的十八大以来特别是2015年《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》文件出台后,我国电力体制改革呈现蹄急步稳、多点开花、纵深推进、整体突破的良好态势:输配电价监审体系不断合理规范,发用电计划有序而加快放开,增量配售电改革试点迅速铺开,实现全国地市以上增量配电业务改革全覆盖,电力中长期市场交易规模明显扩大并日益成熟,目前市场化电量占全社会用电量的30%以上,售电侧改革持续推进,已注册的售电公司达4000余家,辅助服务市场建设强劲推进,20个省份启动辅助服务市场建设,电力现货市场试点积极稳妥推进,8个现货市场试点进入结算试运行,交易机构运行逐步规范,成立电力市场管理委员会并发挥了不可替代的作用,政府治理体系和监管体制机制不断理顺,监管与管理的融合,彰显了能源治理的制度优势。

电力体制改革和市场建设取得积极成效:一是促进了市场公平竞争。电网企业、发电企业、售电公司、电力用户参与市场的积极性大幅提高,市场意识、服务意识、竞争意识、法治意识明显增强;二是促进了整体效率的提升。电力行业供给质量明显改善,电源结构不断优化,运行效率得到整体提升,有效地促进了企业产业升级和战略转型;三是促进了清洁能源消纳。通过开展清洁能源跨区跨省交易、替代交易、直接交易等市场化交易,有效提升了清洁能源消纳水平,促进了能源结构清洁低碳转型;四是促进了用户用电成本的下降。市场化改革红利惠及广大用户,用户用电成本明显下降,2019年通过市场化交易为实体经济减少电费支出约750亿元,通过辅助服务市场挖掘系统调峰能力约6500万千瓦,增加清洁能源发电量超过850亿千瓦时,发电企业获得补偿费用约260亿元。

当前,我国电力行业发展仍面临不少亟待通过市场化改革解决的问题,正如李克强总理在国家能源委员会第一次会议上讲话一针见血所指出的:“但整体上体制机制改革仍跟不上能源变革的步伐,需要继续深入推进能源领域市场化改革”。一是电价机制尚未根本理顺。政府定价为主的电力价格管理体制尚未根本改变,市场化定价机制尚未完全形成,对需求响应有滞后性,不能如实反映电力的供求关系,市场配置资源的决定性作用未有效发挥;二是交易壁垒依然存在。部分地区电力市场行政干预仍然较多,省间壁垒依然存在,导致跨区域跨省份大范围市场配置受到限制;三是市场开放进度滞后。部分省份尚未开展辅助服务市场和现货市场试点,有的省份对相关市场主体特别是用户侧人为变相设置不合理的市场准入门槛,“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”仍存在,未执行国家关于全面放开经营性发用电计划文件精神,增量配电业务改革试点落地难、见效更难;四是交易规则有待完善。目前各省的市场交易规则制定进度不一、参差不齐,已印发的规则在内容上还有许多需要优化完善的地方,市场运营相关管理制度有待完善;五是参与市场能力不适应。随着电力市场建设的不断深化,市场化程度的不断提高,市场成员专业队伍的配备还不能完全满足市场化运营的要求,如何挖掘自身潜力,运用市场和技术手段最大化参与市场交易的能力有待进一步提高;六是能源现代化治理能力不足。目前,国家能源管理分散,涉及多个职能部门,部分工作协调难度大、改革推进和行政效率受到影响;七是法制建设严重滞后。目前,仍在使用1996版《电力法》、2005年版《电力监管条例》,使改革成果法制化缺乏有效手段,已不能适应当前新形势下电力改革发展和市场监管的需要。

回眸我国电力体制改革、市场建设历程,既有成功实践、也有阻力挫折,既有经验、也有教训,值得总结和反思。应拿起马克思主义哲学的武器,用辩证唯物主义和历史唯物主义的思维、观点和方法,看待问题、分析原因,从中寻找符合中国国情的电力市场建设规律,坚定不移推进中国特色电力市场建设。

一、中国特色电力市场建设必须坚持普遍性与特殊性相结合

任何事物的发展与变化都是矛盾的普遍性与特殊性的辩证统一,没有离开普遍性的特殊性,也没有脱离特殊性的普遍性。矛盾的普遍性与特殊性的辩证关系原理,是科学的认识方法和工作方法,也是进行中国特色电力市场建设的重要哲学和理论依据。

从普遍性看,电力市场建设必须遵循价值规律。价值规律是商品经济的基本规律,是不以人的意志为转移的客观经济规律。在市场经济条件下,市场对资源的配置作用主要是通过价值规律的价格波动和市场竞争作用实现的。长期以来我们对电力的商品属性认识和理解还存在不少误区。比如对电力的基础性作用谈得多,作为产业性作用谈得少;服务性功能谈得多,经济性功能谈得少;公共性属性谈得多,市场性属性谈得少,造成一段时间内对电力市场建设的目标、途径的理解和执行有偏差。既然承认电力是一种商品,就要尊重其受价值规律的支配,其价格要反映电力市场供求状况。我们进行电力市场建设,必须遵循商品价值规律,电力的商品属性必须得到尊重,要按照习近平总书记所说的“坚定不移推进改革,还原能源商品属性,构建有效竞争的市场结构和市场体系,形成主要由市场决定能源价格的机制”的精神,进行电力体制改革,推进电力市场建设,打破垄断、引入竞争、提高效率、降低成本、优化资源配置,构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。

从特殊性看,电力市场建设必须符合中国国情。电力市场化改革有其普遍性规律,同时也植根于各国的经济基础、制度条件和文化价值,所以全世界没有任何两个电力市场完全一致。尽管我们可以找出类型相近的电力市场,但细节往往差异很大。与世界上其他国家相比,中国电力市场化改革的内容因特殊的经济、制度、文化等背景而具有鲜明的中国特色。邓小平同志指出:“中国的改革既不能照搬“本本”,也不能照抄他国经验,必须从现实国情出发,创造性的解决经济社会发展中的突出矛盾和问题。”因此,我们进行电力市场建设,要学习国外先进经验,但在任何情况下都必须立足我国国情这一基本实际,按照马克思主义中国化、时代化、大众化的要求来设计、谋划、推进中国电力市场建设。我国的基本国情主要有:一是目前仍处于社会主义初级阶段。与美国、日本、德国等发达国家相比,中国的电力工业发展水平还存在较大差距,人均装机容量和发电量、生活电量,以及电力占终端能源消费比例较低,工业用能比重大,钢铁、建材等六大高耗能行业用能占全部用能比重超过50%,能源利用效率较低,厂用电率较高,电网线损较大,群众的环保观念和环保技术的应用上还有明显不足,电力节能减排任务仍然较重,电力装备制造的自主研发能力与先进技术的掌握水平不高,很多设备的核心技术还掌握在发达国家手中。二是公有制经济必须占据主体地位。电力行业作为关系国计民生的基础性、战略性行业,其市场化改革必须以巩固和完善社会主义基本经济制度为根本前提,即必须要有利于维护公有制经济的主体地位。中国电力行业的国有资本一直占据优势地位,几乎全部的电网资产和大部分的发电资产都属于国有,特别是国网、南网和几大央企发电集团占据绝大份额。这种格局之所以长期存在,是因为传统的国有资本管理体制,以及国资注资、财政贴息、优惠信贷等财政、金融制度为电力国有企业提供了有力的激励。因此,在一定程度上,中国电力行业的发展,就是国有电力企业的发展;电力体制的改革,就是国有电力企业的改革;电力市场建设,就是国有电力企业参与市场的建设。三是电力管理体制高度集中。电力企业本身是资源、技术高度集中之地,呈高度的横向一体化,即发输配售绝大部分由国家所有,呈高度的纵向一体化,即全国范围内的电力系统绝大部分属于国家所有,电力资源的投资、生产、分配等重大决策由国家自上而下行政下达。四是能源资源禀赋分布和供需格局东部与西部、南方与北方错位反差,各省、各地区发展不平衡。因此,与其他国家相比,中国电力市场建设因特殊的背景而具有鲜明的中国特色。方向决定方略,方略立足方位,方位产生方法。如果说中国特色电力市场建设,市场化是前提、是方向,中国国情是基础、是方位,那么中国特色则是关键、是方略,走中国特色电力市场之路则是途径、是方法。

运用矛盾的普遍性和特殊性的辩证关系原理来解决中国电力市场建设问题,十分重要的一点是要善于做好“结合”这篇文章,把电力市场建设的一般规律与中国基本国情结合起来、普遍原理与时代特征结合起来、学习借鉴国外先进经验做法与立足自身实际结合起来,做到坚持电力市场化改革方向,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用不动摇;坚持公有制主体地位、多种经济成分并存,发挥国有经济主导作用不动摇;坚持推进能源治理体系和治理能力现代化建设,改进和创新政府监管,更好发挥政府作用不动摇。在具体工作中,要正确处理好以下关系:

一是处理好促进竞争与保障民生的关系。新一轮电力体制改革的目标是按照“管住中间、放开两头”的思路,通过有序缩减发用电计划,在发电侧和用电侧引入市场竞争机制,形成合理的电力价格,还原电力的商品属性,促进资源的优化配置和高效利用,中国电力市场建设也必须遵循这一目标。但在促进竞争、提高效率的同时要兼顾公平、满足兜底,电力市场建设要结合中国国情和电力行业发展现状,充分考虑企业和社会承受能力,保障基本公共服务的供给,妥善处理电价交叉补贴问题,确保居民、农业、重要公用事业和公益性服务等用电价格相对平稳,切实保障民生。

二是处理好市场主导与政府引导的关系。由于电力的特殊性,还承担着普遍服务和政治保电等功能,调控、计划是必不可少的。因此,一方面要转变政府职能,彻底扭转政府大包大揽、层层审批的传统思维和行为模式,把政府不该管的事、不该包的活交给市场和企业,变无限、万能政府为有限、有效政府,以充分发挥市场在资源配置中起决定性作用;另一方面,要更好地发挥政府在宏观调控、区域协调发展、公共服务、生态保护、市场监管等方面的引导作用,动态地弥补市场这只“无形之手”难以起到的作用,确保电力市场健康、稳定发展。

三是处理好效率优先与兼顾公平的关系。一方面,要打破电力行业的垄断性管理,引入竞争,制定公平的规则提供自由、开放、均等的环境,保证机会公平、权利公平、过程公平;另一方面,电力企业存在不同的起点,如电厂的建设时间、所处位置、建设成本、电源类型等诸多因素的不同导致其发电成本有很大的不同,以同样的价格参与市场不公平,因此为了克服市场带来的不公平,又不至于造成效率大幅度下降,要发挥政府的调控作用,根据电力企业的不同情况,采用“两部制”电价、“三公”电量向山区老区苏区倾斜、不同电源“三公”电量系数法等政策,保证发电成本高和内陆燃煤等经营困难电厂持续经营和正常参与市场交易,实现公平与效率的最优组合。

四是处理好用足存量和保障后劲的关系。长期以来,由于发电上网价格普遍执行标杆电价或核准定价模式和国有企业“投资饥饿症”毛病,发电行业出现了不顾需求和效益盲目“跑马圈地”的现象,导致当前电力供应出现阶段性过剩局面,部分地区甚至出现弃水、弃风、弃光现象,严重影响清洁能源消纳。因此,目前的主要任务是以控总量、调结构、优布局为目标,盘活存量,促进结构合理调整,实现资源优化配置和高效利用。但是,随着国民经济高速发展,电力需求预计仍将维持中高速增长,因此,为保证经济发展后劲,既要考虑当前存量资源优化运行需要,也要考虑长期供给安全需要,尽早谋划建设容量市场,以容量价格来引导电源建设理性投资。

二、中国特色电力市场建设必须坚持理论性与实践性相结合

理论既是实践的先导,又在实践中不断丰富、发展和创新,在创新理论指导下的实践是发展的实践;实践是理论的来源,是检验理论是否正确的唯一标准,在生动实践基础上产生的理论是具有强大生命力的理论。坚持理论与实践相结合,是马克思主义哲学的实践观,是推进中国特色电力市场建设的重要原则和基本方法。

首先,坚持发展观点,既反对形而上学又反对实用主义。用发展的观点推进电力市场建设,最根本的是用科学正确的理论来指导生动丰富的电力市场建设实践。中国电力市场建设已进入解决深层次问题、啃硬骨头的“深水区”,未来改革面临的形势可能更加复杂多变,改革的环境依然会有诸多不确定性,会遇到意料之中和难以预料的困难与风险。改革一刻不能离开理论指导,在科学正确理论指导下设计改革方案、制定交易规则,推进方案落实、监督规则执行,可以使改革少走弯路,少付代价。一要以“四个革命、一个合作”的能源安全新战略为指导,这是根本。习近平总书记极具前瞻性地提出“四个革命、一个合作”的能源安全新战略和关于能源问题的一系列重要论述,深刻揭示了世界能源发展的大趋势、大逻辑,科学回答了能源高质量发展的重大问题,厘清了能源领域更深层次、更大力度、更高质量的改革与开放的关系,是指导我国电力市场建设的理论基础和基本遵循,起着提纲挈领、纲举目张的作用。二要做到 “四坚持”,这是前提。即坚持社会主义市场经济的改革方向,坚持充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用,坚持推进国家治理体系和治理能力现代化,坚持实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰的市场经济体制机制。三要从电力的自身属性特征出发,这是关键。即电力是重要的生产和生活要素的“基础性”特征,关系千家万户的“服务性”特征,生产、输送、供应、消费高度一体化的“网络性”特征,行业资金技术密集的“专业性”特征,大型国有企业为主的“国资性”特征出发,统筹谋划和推进中国特色电力市场建设,确保中国电力市场建设始终沿着正确方向、走正确道路,既不走封闭僵化的老路而充满活力,也不走改旗易帜的邪路而迷失方向。四要结合实际制定作战图、行军路、日程表,这是抓手。通过抓手支撑,向建立统一、开放、竞争有序的电力市场目标推进,为实现市场在资源配置中起决定性作用提供前提和基础,促进能源资源的大范围优化配置,形成安全稳定、优质高效的多样化能源供给体系,更好服务“四个革命、一个合作”的能源安全新战略。

其次,坚持实践观点,既反对教条主义又反对经验主义。实践观点是辩证唯物主义认识论的首要和基本观点。用实践观点推进电力市场建设,一要坚持把生产力标准贯穿和落实到电力市场建设全过程。把是否增强电力企业竞争力、是否增强电力行业活力,是否提升整体运行效率、是否为经济发展和民生改善释放红利,作为电力市场建设成败、工作得失的根本标准,用市场化办法来解决电力发展存在的问题,用发展导向倒逼电力市场建设和电力体制改革,把电力市场建设与电力产业发展有机融合起来;二要坚持实事求是的思想路线和工作方法。不唯上、不唯书、只唯实,具体问题具体分析,防止和反对电力市场建设“教科书法”,如顶层设计时可采取鼓励探索,允许部分地区、部分行业先行先试;长远目标与阶段性任务可根据工作实际不断校验、修正和完善,允许各地根据实际情况出台不同的具体实施办法,在不同的阶段采用不同的方案;电力市场交易规则的制定应有一定的包容性、前瞻性和引领性,以确保电力市场运行的稳定性、连续性,交易方案可根据市场交易情况适时修订,在交易规则的指导约束下实施;三要坚持讲“条件论”,但不唯“条件论”。当前电力体制改革仍处新旧体制转型期,电力市场建设应充分考虑新旧问题相互交织、新旧矛盾相互影响的特点,注意中长期市场、辅助服务市场、现货市场等不同品种市场建设的内在逻辑关系,既不能不顾条件仓促行事造成市场建设失衡、市场运行混乱,也不能一味只等条件到来被动推进市场建设,正确的方法是,条件具备的,要抢抓时机加快推进;条件基本具备的,不等不靠,要边推进边完善条件;条件不具备的,要积极创造条件择机推进。当前要加快推进电力中长期交易和辅助服务市场的全面覆盖、全面规范、全面深化,积极推动电力现货市场建设试点连续结算试运行。

第三,坚持群众观点,既反对形式主义、官僚主义又反对冒动主义、主观唯心主义。马克思主义群众观点,是我党的基本政治观点;党的群众路线,是我党的根本工作路线,也是我党的生命线。实践出真知,群众出智慧,基层出经验。改革千难万难,问计于民就不难。用群众观点推进电力市场建设,就是要坚持发挥能源监管机构在规则制定和监管中的主导作用,地方能源部门在方案制定和运行中的主要作用,电力市场主体在电力市场建设和推进中的主力作用,电力市场管理委员会和各方专家学者在电力市场研究、咨询和评估中的主动作用,形成电力市场建设“大合唱”。一要广开门路、广纳谏言,“开门”搞市场建设。电力市场建设的焦点、难点在于利益格局的调整,利益调整必然会引起市场主体、社会各方的不同看法和诉求。就市场主体而言,发电企业担心过度降价,电网企业担心利益损失;用户担心交易结算的稳定性和可持续性。就社会各方而言,地方政府更多关注的是解决重点用户供用电问题,以扶持支持地方经济发展,用户更多关注的是多争取电价降价空间,发电企业更多关注的是通过多发电量降低边际成本,电网企业更多关注的是不能影响电网垄断地位和经济利益,各方面的摩擦在所难免。因此,要始终坚持电力市场主体是电力市场建设的参与者、受益者,始终坚持电力市场建设为了市场主体,依靠市场主体、受益于市场主体,始终坚持广大发电企业、电网企业、调度机构、售电公司、用户和交易机构、调度机构,都是平等的市场主体成员,开门搞市场建设,广纳谏言,以市场主体积极参与为电力市场建设的强大动力,依靠市场主体的力量和智慧,以平等协商、相互探讨的方式,充分听取各方意见,吸收市场主体各方的合理建议,增强电力市场建设规则和方案的可操作性和执行力,以避免走弯路、翻烧饼。二要注重程序合规、机制民主,做到决策科学化合理化。电力市场建设前期阶段,注重理论和政策储备,发挥高等院校、专家的力量,开展课题研究,理清市场建设重大的理论问题、政策问题、思路方向问题和实际问题,为各方形成共识提供依据;电力市场规则和方案制定阶段,注重发挥能源监管派驻机构在规则制定的主导作用和地方能源管理部门在方案制定的牵头作用,遇到问题比较集中、工作难以开展的情况要进行调查研究,多听市场主体是怎么想的,多问专家学者是怎么看的,从中寻找答案、获取对策;电力市场规则和方案形成阶段,注重条条指导与依靠块块结合,注重发挥电力市场管理委员会的桥梁和纽带作用,加强政府部门间的沟通协调,增进各方理解和接受,最大程度寻找公约数,寻求同心圆,增强可操作性。三要尊重首创精神、首创做法,保护好基层积极性、创造性。进行中国特色电力市场建设是一项全新的开创性事业,既要遵循规律,又要打破条条框框;既要站在前人肩膀,又要勇于突破。要营造有利于电力市场建设的宽松环境和良好氛围,建立容错纠错机制,保护好基层改革的积极性、能动性和创造性,鼓励基层用 “破茧”、“第一个吃螃蟹”的勇气和胆略”,在电力市场建设开辟“试验田”,多做首创工作、多出首创经验,不断探索出电力市场建设新路。

 三、中国特色电力市场建设必须坚持原则性与灵活性相结合

坚持原则性与灵活性相结合,是马克思主义哲学的重要方法论,也是中国特色电力市场建设的重要工作方法和艺术。习近平总书记指出:“要抓主要矛盾、抓矛盾的主要方面,坚持有理有利有节,合理选择斗争方式、把握斗争火候,在原则问题上寸步不让,在策略问题上灵活机动。要根据形势需要,把握时、度、效,及时调整斗争策略。”,习近平总书记的重要讲话,充满了哲学的深邃,体现了哲学的深层智慧,为推进中国特色电力市场建设提供方向指南和根本遵循。

电力体制改革涉及方方面面,但电力市场建设是纲,是中心,是“牛鼻子”。深化电力体制改革要在市场化的基本前提下灵活多样地深化改革,紧紧抓住电力市场建设这一中心环节,坚持问题导向,善于抓住电力市场建设的主要矛盾和矛盾的主要方面,头要冷、心要热,调要准、步要稳,手要敏、拳要狠,找准突破口,选准着力点,牵好牛鼻子,探索见效管用的改革举措。

(一)必须敢于发扬革命精神。这是将改革进行到底坚定性的体现,是保持战略定力推进电力市场建设的动力来源。中国特色电力市场建设要取得成功,不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的,不是简单的修修补补、零敲碎打就能完成的。一要深刻理解习近平总书记能源安全新战略的核心内涵。思考为什么把革命作为能源安全新战略的核心内涵,这在习近平总书记有关其他战略问题的讲话中是不多见的,从而增强“能源革命”的自觉、精神、勇气和本领。二要舍得自我革命。刀刃向内,壮士断腕,坚决破除阻碍电力市场化的不合时宜的思想观念和体制机制弊端,坚决向僵化体制机制的顽瘴痼疾开刀,坚决突破利益固化藩篱;加快推进垄断行业市场化改革,对垄断行业要放宽市场准入,引入竞争机制,进行行业、企业重组,增加民营经济和弱势行业的话语权,平衡各个阶层间的利益和权力分配,解决不同市场主体博弈力量失衡问题;电力企业要冲锋陷阵,做合格的市场主体和改革的主动参与者,真正使不同经济成分的企业都成为改革的主体力量和根本动力,以革命促电力体制改革,以斗争推电力市场建设。三要既反右更防“左”。反右,确保电力市场建设不改向不变色不走偏跑调;反左,电力市场建设不能新瓶装老酒、换汤不换药,用市场的新瓶装传统行政管理的老酒,用“混改”的新瓶装固化强化传统国有体制劣习的老酒,甚至利用“混改”打压民营经济,以侵犯民营经济之地来耕国有企业自己之田,研究探索“混改”的统一面、矛盾面在那里,从中寻找结合面在那里、如何结合和如何解决结合中出现的疑点难点堵点,决不能把“混改”变成“改混”。四要坚决克服“不改、难改、等改、慢改、虚改和改他不改己”的不作为、慢作为、假作为思想和行为。立足于时代前沿,用发展的眼光、全球的视野、解放的思想,充分吸收借鉴中外一切有利于电力市场建设的有益成果,走出一条突破旧框、超越前人的电力市场建设新路,以彻底性的革命取得电力市场建设彻底性的胜利。

(二)必须勇于坚守底线。底线是最基本的要求、是必须的原则性、是必备的前提,是务必达到的最低界限。电力市场建设必须在坚持原则、坚守底线的前提下形式灵活、方法灵活、策略灵活地推进。目前,电力市场建设过程中在不少方面还没有守住底线,比如单一侧市场、用户没有参与现货市场、市场力过于集中、竞争不充分、省间壁垒依然存在、政府干预太多等,乃至出现假市场、伪市场、未市场问题,违背了电力市场建设的初心和初衷。电力市场建设要守初心、担使命,必须坚守以下底线:一是确保电力安全可靠稳定运行的底线不能丢。遵循电力电量统一平衡及安全第一的原则,充分考虑满足调度、交易和系统安全的需要,满足市场平稳有序运行、电力可靠供应的需要,同步构建多层次的安全风险防控机制和市场风险防范机制,配套开发提升技术支撑系统、网络信息安全系统。二是用户参与的底线不能丢。经济学原理告诉我们,真正意义上的市场是供需双侧竞争的市场,电力用户不参与的单边市场,既不公平也无效率可言。只有用户参与市场,才能将改革红利传导到用户,才可解决地方政府关切又可避免其直接干预市场问题,形成供需互动、中长期、现货、辅助服务衔接的市场体系与机制,激发市场主体动力和市场活力,还原市场本原属性。三是发电多元竞争的底线不能丢。电力市场化改革、电力市场建设的最终目的是最大限度地利用市场手段来提高电力工业生产效率,降低电力生产和供应成本,推进电力供给侧结构性改革,实现资源的优化配置。作为发电侧而言,不仅传统能源,新能源、可再生能源也要参与市场,而且要通过市场化手段,实现清洁优先、低碳优先、高效优先,在“三优先”中体现“三公”,即公开、公平、公正。四是破除区域省间壁垒的底线不能丢。建立统一开放、竞争有序的市场是市场建设的目标,当务之急是按照中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出的“健全市场一体化发展机制”要求,深入实施公平竞争审查制度,完善区域交易平台和制度,推进电力跨省跨区市场化交易,打破消除区域省间市场,让省级市场、区域市场、全国市场都动起来、流起来、活起来,既各得其所发挥比较优势,又相得益彰联接补充,更好地进行区域省际间的余缺调剂,满足不同省区的发展需要,实现资源在更大范围内的优化配置。五是打破垄断、制止不正当竞争的底线不能丢。市场的本质是竞争,没有竞争就动摇了市场的根基。不管电网侧的垄断还是发电侧的垄断都是不正当竞争,都将形成寡头市场,致使市场失灵,电力市场建设取得的成果得而复失。要按照“社会培育市场、政府监管市场”的要求,自上而下打破垄断,自下而上建立市场,以有效率的市场竞争,解决目前垄断环节带来资源配置效率不高的问题。既要打破电网企业垄断,不断深化主辅、主多、配售分开改革,又要防止发电企业不正当竞争,依法依规查处发电企业对不同售电市场主体进行歧视性价格和市场交易。六是避免有形之手不必要行政干预、过多参与企业微观事务和狭隘地方保护的底线不能丢。防止和制止政府部门有形之手伸得太长、管得太宽、干预太深,大小事务全部包揽,甚至搞层层审批,借市场之名行计划之实,使市场的决定性作用未能有效发挥,政府有关部门应主要发挥宏观调控和规则监管作用,并充分发挥调度交易机构和市场管理委员会的独立中立公立作用,市场的事由市场主体做主、行业协会自律、政府调控监管。七是发挥派驻监管作用的底线不能丢。“监管电力市场运行,规范电力市场秩序”是国家赋予能源监管机构的法定职责。国家能源局派驻监管机构要把“派”的权威和“驻”的优势有机结合起来,准确定位,履行上级监管职责,充分发挥“派”的作用;提升站位,履行就近监管职责,充分发挥“驻”的作用;强化地位,以严紧硬的作风、专精准的作为、“传令兵、守夜人、护卫者”的作用,自觉主动落实“依法依规、公平公正、服务大局、监管为民”的工作理念,组织落实好“推市场、强监管、优服务、严执法”,构建公平竞争的市场平台和市场环境,特别要牢牢抓住规则制定和规则监管的主导权,加强与地方政府有关部门的合作,实施有限监管、有效监管,及时纠偏纠错。能源监管机构要大力加强监管能力建设,不断创新监管,提升监管实效,在有位中更有为,体现派驻监管价值。

(三)必须严于压实地方政府责任。以省为基本单元,是我国现行行政管理体制的基本特征。与其他领域改革一样,电力体制改革和电力市场建设要从这一基本特征出发,进行设计、谋划和推进,把地方政府的责任压实。当前电力体制改革、电力市场建设出现不少不落实、不落地的问题,群众获得感未达到预期,主要表现在“五重五轻”:重发展轻改革,重设计轻落地,重单项轻整体,重当前轻长远,重别人改革轻自身改革。存在以上问题的主要原因有:一是从政府层面看,缺乏抓改革的考核指标体系和政绩衡量体系,地方政府往往把改革变成软任务、软约束;二是从部门层面看,改革部门化,部门利益化,部门职能交叉与纷争消耗了改革的动力,改革面临着政府部门“自我革命”的难题;三是从微观主体层面看,国有垄断企业凭借其共和国长子的地位优势和各种资源丰富的天然优势,造成改革功利化,对自己有利的就改,对自己不利的就不改,推而不动,动而无果。政府、市场、企业是经济体制的基本载体和不同角色承担者,体制创新实质上是处理好政府、市场、企业的关系。政府要自我革命,在进一步做好放管服改革的同时,把改革重点转到职能转变,把更多职能移交到市场,从纵向权力移交向横向职能移交转变,从找市长向找市场转变,从政府说了算向让市场说了算转变。为压实地方政府改革的责任,应按照习近平总书记提出的“改革要责任压实、要求提实、考核抓实”的“三实”要求,建立六个机制:与发展并重的改革考核机制,防风险纠风险和容错纠错机制,改革评估和面向社会报告机制,改革事项清单、责任清单和负面清单机制,有利于改革的用人导向机制和依法激励、依规约束机制等。

(四)必须善于因地制宜。我国各省经济发展、资源分布不平衡,各省电源结构、网架结构、经济总量等情况差异很大,东西部省区的经济结构和能源分布之间、用电需求和发电装机之间、用电负荷季节特性和一次能源供应自然特性之间的矛盾比较突出,电力市场建设中面临的环境、需要解决的重点和突出问题不同,电力市场建设模式选择也不尽相同,比如,福建、四川现货市场起步阶段采用分散式,而广东、甘肃、浙江等省采用集中式,就是因为福建、四川的水电等清洁能源占比大、消纳任务重,水火各类电源之间需要统筹平衡基本生存矛盾;自身已有发展多年相对成熟的电力中长期交易市场基础,各方思想和行为接受度高,能够汇聚共识平稳起步;省内具有一定负荷平衡能力,通过中长期交易作为基本盘能够很好稳定市场价格和企业生产经营形势。因此,电力市场建设必须从省情、网情出发,因地制宜,因地施策,坚持原则性与灵活性相结合,在守住底线的前提下,给予各地一定的灵活性,不搞一刀切,上下一样粗。比如,当前福建发电企业对建立备用市场期待较高,为进一步规范和调动发电企业提供备用的主动性,福建应结合当地实际,把建立备用市场作为辅助服务市场建设下一阶段的重点工作,同时,研究借鉴国外战略备用市场机制建立应急调峰备用市场,适应当前煤电机组应急调峰备用机制需要。有些改革事项不需要中央统筹和协调一致、地方遵照国家政策与基本规则能落实解决的,如现货市场试点、增量配电业务改革试点等,不要层层报批,实行备案制,把改革试点的决策权下放给地方,由地方因地制宜自主推进。

(五)必须敏于循序渐进。社会主义有初级阶段和高级阶段,市场经济也有初级阶段和高级阶段,中国电力市场建设目前仍处于市场经济的初级阶段,要完成从初级阶段迈向高级阶段,还有漫长而坎坷的路程。要充分考虑电力市场建设的阶段性、行业性特征,如从纵向看,电力体制改革易改的已改的差不多,越往后改革难度越大;从横向看,电力系统自身有技术性、安全性和敏感性的更高要求;从竖向看,电力与经济社会、生产生活、发展生态密切相关,电力市场建设是在多种约束条件下实现多重目标的环境中推进的,要对电力市场建设的复杂性、艰巨性和长期性保持清醒、理性的认识,不能幻想“毕其功于一役”,既有“功成不必在我”的定力和耐心,又有“功成必定有我”的大志和雄心,处理好改革、发展、稳定的关系,长、中、短期的关系,落地、成长、收获的关系,以发展为目的、稳定为基础、改革为动力,敏于捕捉不同时期的机遇、风险和挑战,按照循序渐进、积极稳妥的方式,确定和落实不同时期的阶段性重点,不断完善、优化改革步骤和举措。循序不是无序,渐进不是冒进也不是不进;积极不等于急进激进,稳妥不等于慢步退步。对当前电力市场建设出现的问题和困难,要理性分析、分类施策,比如对用户参与现货市场问题,既不能把用户参与的诉求拒之门外,又不能不顾条件简单地全部放开准入,也不能以技术手段不具备、用户带负荷曲线参与的意识不强为理由久拖不决不做,要把问题当改革的导向而不能当不改革的理由,先选择一小部分条件较好的用户参与,逐步扩大覆盖面,达到星火燎原的效应。通过滴水穿石、稳中求进,变压力为动力,化难题为破题,积小胜为大胜,逐步逼近乃至最终实现既定的电力市场建设目标,不断把电力市场的规模做大、主体做多、品种做全、方式做活、机制做畅、服务做优、监管做严、效果做实。