【摘要】“十四五”将开启建设社会主义现代化国家新征程，能源规划要主动应对国内社会主要矛盾历史性变化新要求、主动应对国际百年未有大变局新形势，在国家规划体系中把握能源规划，在现代化经济体系中把握能源规划，突出数字能源、中心城市和城市群、能源治理现代化在能源规划中的突出定位，打造能源驱动与数据驱动“双轮驱动”的现代化发展新局面。

【关键词】十四五  能源规划  规划体系  规划重点

能源与粮食，分别为人类提供外生的和内生的动力，是人类赖以生存和发展的先导性资源，在建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国进程中居于基础性地位。基础不牢、地动山摇。党和政府高度重视能源工作，坚持科学编制并有效实施能源规划，发挥能源规划的宏观调控与战略导向作用，发挥集中力量办大事的制度优势和超大规模的市场优势，引导公共资源配置方向、规范市场主体行为、保持能源战略的连续性与稳定性，确保一张蓝图绘到底。“十四五”时期，将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，编制能源规划要主动应对国内社会主要矛盾历史性变化新要求，主动应对世界面临百年未有之大变局新形势，以融入“国家规划体系”为基本依归，以服务“现代化经济体系”为基本遵循，突出新时代新形势新要求，构建清洁低碳高效安全的的现代化能源体系。

在国家规划体系中把握能源规划

以规划引领经济社会发展，是中国特色社会主义发展模式的重要体现，是中国特色社会主义治理模式的重要体现。在现行的规划架构中，国家发展规划（即中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要）居于核心地位，形成了以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。在国家规划体系中，能源规划属于专项规划；编制“十四五”能源规划，要坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调，在国家规划体系中进行整体性把握。

理顺规划关系。坚持系统性思维，理顺能源规划与国家发展规划、空间规划、区域规划的关系，避免交叉重复和矛盾冲突。一是能源规划与国家发展规划的关系，能源规划必须服从服务于国家发展规划，与国家发展规划同步部署、同步研究、同步编制，重点发挥国家发展规划统筹重大战略和重大举措的时空安排功能，聚焦事关国家长远发展的大战略、跨部门跨行业的大政策、具有全局性影响的跨区域大项目，推进能源规划融入国家发展规划。二是能源规划与空间规划的关系，强化空间规划的基础作用，强化空间规划在能源发展的基础和平台功能，明确空间战略格局、空间结构优化方向以及重大能源布局安排，为能源规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障。三是能源规划与区域规划的关系，强化能源规划在实施区域协调发展战略中的战略支撑作用，着力解决区域能源发展不平衡不充分问题。

统一规划体系。坚持目标导向，统筹国家级、省级、市县级能源规划，统筹区域能源规划和行业能源规划。一是国家级能源规划，强化国家级能源规划的统领作用，提高国家级能源规划的战略性、宏观性、政策性，为其它各级各类能源规划提供基本遵循和基本依据。二是重点区域能源规划，强化省、市县级和区域能源规划的支撑作用，省、市县级能源规划既要加强与国家级能源规划的衔接、形成全国“一盘棋”，又要因地制宜、符合地方实际、突出地方特色；区域能源规划以贯彻实施国家区域发展战略、协调解决能源区域平衡发展问题为重点，突出区域特色，指导特定区域协调协同一体化发展。三是重点领域能源规划，强化行业能源规划的实施作用，围绕相应层级能源规划提出的重点任务，编制化石能源、非化石能源、储能、电力等行业规划和科技创新、制度创新等专项规划，制定细化落实的时间表和路线图，提高针对性和可操作性，推动能源发展由多能分立式向多能互补式转变，由规模速度型向质量效益型转变，由传统要素驱动向创新驱动转变。

完善规划管理。坚持问题导向，以有效解决规划数量过多、质量不高、衔接不充分、交叉重叠等问题为重点，建立健全规划管理制度。一是目录清单制度，国家级能源规划和区域能源规划，纳入国家规划目录清单管理；国家级行业能源规划，纳入国务院发展改革部门备案管理；省、市县级能源规划纳入相应层级的规划目录清单或备案管理。二是衔接协调制度，纳入目录清单管理的能源规划，必须与发展规划、空间规划统筹衔接，围绕约束性指标、发展方向、总体布局、重大政策、重大工程、风险防控、规划落地等开展审查论证。三是信息共享制度，依托国家规划综合管理信息平台，将各类各级能源规划纳入统一平台管理，推动规划基础信息互联互通和归集共享，跟踪监测规划编制和实施进程。

提高规划质量。坚持新发展理念，规范规划编制程序，确保规划实用、管用、可检查、易评估。一是指导思想，能源规划要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕建设社会主义现代化强国发展目标，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，深入贯彻“四个革命、一个合作”能源安全战略，以供给侧结构性改革为主线，推动能源高质量发展，推动能源体系、产业体系、经济体系协同发展，推动能源治理体系和治理能力现代化。二是过程控制，加强前期研究工作，深入研究事关能源发展的全局性、前瞻性、关键性、深层次重大问题，准确把握突出短板和发展方向；深入论证重大工程、重大项目、重大政策实施的必要性、可行性和效果影响；引入冗余研究机制，发挥各类智库的决策辅助作用，推进规划的多角度论证和多方案比选。三是审批程序，建立健全规划起草、衔接、论证、审批、发布制度，规范规划草案、起草说明、论证报告等审批要件，健全公众参与机制和专家咨询论证制度，提高规划编制的科学化、民主化、法治化、规范化水平。

强化政策协同。坚持重点突破，完善政策生态，构建能源规划与发展政策协同机制。一是财政金融政策，强化财政政策对能源规划的保障作用，引导财政性资金优先投向规划确定的重大任务和重大工程项目；强化金融政策对能源规划的支撑作用，引导金融要素优先投向规划确定的重大战略、重大工程、重大项目和重大改革举措。二是产业政策，强化产业政策对能源规划的引导作用，以“全社会综合用能成本较低”作为能源发展的重要目标，构建产能出清与市场出清联系机制，以能源产能出清带动行业产能出清，以能源价格优势塑造产业竞争新优势。三是区域政策，强化区域政策对能源规划的约束作用，以“中心城市和城市群”作为承载发展要素的主要空间形式，推进能源生产力布局与人口、资源、环境、社会政策的协调配合，形成政策合力。

健全实施机制。坚持分层推进，按照谁牵头编制谁组织实施的基本原则，落实规划实施责任，强化分类实施、动态监测，确保规划有效落实。一是年度计划，完善年度计划落实能源规划的工作机制，将能源规划确定的主要指标分解纳入年度指标体系，设置年度目标，确立年度工作重点，明确重大工程、重大项目、重大举措的年度实施要求。二是实施评估，健全规划实施的年度监测分析、中期评估、总结评估机制，健全规划动态调整与修订机制，引入第三方评估机制。三是实施考核，强化规划实施情况的信息公开工作，强化监测评估结果应用，探索规划实施考核结果与被考核责任主体绩效相挂钩。

在现代化经济体系中把握能源规划

规划本质上是为发展服务的。能源既是经济基础设施、又是社会基础设施，能源规划本质上是为经济社会发展服务的。由于社会发展归根到底取决于经济发展，能源规划重点服务于经济发展。因此，能源规划除了在国家规划体系中找准功能定位外，还需要在现代化经济体系中找准功能定位。根据党中央、国务院的顶层设计，现代化经济体系由产业体系、市场体系、分配体系、绿色发展体系、协调发展体系、开放发展体系等六大体系组成，构建现代化经济体系要重点做好深化供给侧结构性改革、加快建设创新型国家、推动形成全面开放新格局、实施区域协调发展战略、实施乡村振兴战略、加快完善社会主义市场经济体制等六方面的工作。六大体系和六方面的重点工作，成为能源规划服务的基本任务架构。编制“十四五”能源规划，要坚持能源体系、产业体系、经济体系相协调，在现代化经济体系中进行整体性把握。

供给侧结构性改革。坚持立足国内，统筹煤炭、石油、天然气等化石能源和水能、风能、太阳能、海洋能、生物质能等可再生能源与核能的开发利用，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，增强系统弹性。一是供给革命，深入实施能源消耗总量和强度双控行动，推进化石能源总量控制和非化石能源配额管理，推进煤炭达峰减量、石油对外依存度安全可控、天然气稳定替代，推进化石能源碳中和。二是消费革命，围绕工业、建筑业、交通运输业、公共机构等重点领域和重点用能单位、重点用能设备等关键环节，完善能耗标准和能效标准，推进工业领域能源消费革命和主要城市经济增长与能源消费脱钩。三是市场化，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，加快完善社会主义市场经济体制，完善能源供求机制、价格机制、竞争机制和风险机制，还原能源的商品属性。

动能转换。坚持创新驱动，推动能源系统动力升级和能力升级，有效支撑能源供给侧结构性改革。一是动力来源，统筹创新、改革、开放的动力分布，统筹以自由竞争为核心的市场力、以科技创新为核心的技术力和以政府激励与规制为核心的政府力的动力分布，构建能源高质量发展的动力系统，推动能源发展转到更多依靠提高要素的利用效率和配置效率、更多依靠人力资本质量和科技创新的驱动轨道上来。二是能力层级，改变各类能源品种相对独立的分业发展模式，以中心城市和城市群为主要服务载体，构建面向城市的多能互补式综合能源服务体系，提高电、热、冷不同供能系统集成互补、梯级利用程度，提高能源利用效率，推动能源一体化融合发展。三是技术革命，瞄准世界科技前沿，强化国家战略科技力量，构建社会主义市场经济条件下关键核心技术新型举国体制，保障能源装备先进适用、完备可控，保障重点用能设备节能高效。

高质量发展。坚持质量第一，推动能源转变发展方式、优化经济结构、转化增长动力，推动能源更好服务产业发展和现代化经济体系建设。一是重点领域，统筹推进能源产品质量、企业质量、行业质量、质量基础设施、质量政府服务工作，建立政府主导制定的标准与市场自主制定的标准协同发展、协调配套的新型标准体系，让标准成为能源供给革命和消费革命的硬约束。二是关键环节，抓住供给、需求、投入产出、分配、宏观经济五个环节，逐步实现供给高质量、需求高质量、投入产出高质量、分配高质量、宏观经济高质量，实现能源系统的产能出清和经济系统的市场出清。三是制度环境，构建推动能源高质量发展的指标体系、标准体系、统计体系、政策体系和绩效评价办法、政绩考核办法，创建能源高质量发展的良好环境、提供能源高质量发展的优质服务。

区域协调发展。坚持全国“一盘棋”，健全市场一体化发展机制，深化区域合作机制，优化能源生产力布局。一是资源区能源基地，科学管控“资源诅咒”陷阱，建设山西、蒙西、蒙东、西南、西北五个综合能源基地，提高能源就地加工转化水平，减少一次能源大规模长距离运送压力。二是非资源区能源基地，依托东部沿海港口岸线资源和厂址资源优势，以国外能源资源为开发对象，布局建设油气基地、核电基地和煤电基地，统筹推进海外能源基地建设。三是能源经济区划，改变现行的以行政区划为边界的能源市场组织形式，统筹布局集中式能源系统与分布式能源系统，推进能源经济区划与行政区划脱钩，推进资源区能源基地与非资源区能源基地互连互通。

能源普遍服务。坚持以人民为中心，保障全体人民能够以普遍可以接受的价格获得最基本的能源服务。一是产品定位，能源属于生活必需品，能源普遍服务是政府的基本职责，必须将政府履行普遍服务责任的能源产品剥离出来，按照政府购买服务模式完善交易机制，为其它能源产品商品化创造条件，二是产业定位，从根本上改变将能源作为基础设施的发展定位，还原能源的产业属性，重塑能源产业组织，按照能源市场化的发展要求完善能源经济体制，推进能源产业化。三是市场主权，发挥市场的决定性作用，更好发挥政府作用，推进能源产业链的生产者主权、流通者主权、消费者主权向生产者、流通者、消费者同权时代转变，实现消费者主权的回归，生产者自由销售能源商品、消费者自由购买能源商品。

能源国际合作。坚持全球视野，科学设计能源话语体系，建立健全中国特色能源知识体系，全面提升中国能源的发展解释力与话语权，推进能源发展由被动的“能源安全”向主动的“能源强国”转变。一是组织体系，突破发达国家主导的国际能源治理体系，以“一带一路”沿线国家能源合作为重点，以油气开发和核电“走出去”为主要抓手，构建基于政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的以我为主的发展中国家能源治理体系。二是贸易体系，统筹国内国外两种资源两个市场，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，创新满足需求的能源服务形式，构建多元能源供应体系，实现开放条件下的能源安全。三是运输通道，科学管控石油天然气的对外依存度、减轻油气进口对马六甲海峡的通道依赖；建设油气进口陆上通道与海上通道安全保障体系和国内石油天然气应急调峰储备体系与战略储备体系。

突出新时代能源规划的新要求

沿着“理顺规划关系、统一规划体系、完善规划管理、提高规划质量、强化政策协同、健全实施机制”能源规划路线图，坚持系统性思维、坚持目标导向、坚持问题导向、坚持新发展理念、坚持重点突破、坚持分层推进，形成了在国家规划体系下编制能源规划的核心方法论；围绕“供给侧结构性改革、动能转换、高质量发展、区域协调发展、能源普遍服务、能源国际合作”能源规划任务架构，坚持立足国内、坚持创新驱动、坚持质量第一、坚持全国“一盘棋”、坚持以人民为中心、坚持全球视野，形成了在现代化经济体系下编制能源规划的主流价值观；从而形成了支撑能源规划的新主流意识形态。“十四五”时期，能源发展进入数字化时代，能源服务进入城市化时代，能源治理进入现代化时代，编制能源规划要突出主要矛盾和矛盾主要方面，处理好全面规划与突出重点的关系，突出数字能源、中心城市和城市群、能源治理现代化在能源规划中的重点地位。

数字能源。准确把握物联网、人工智能、区块链等新型数字基础设施发展方向，利用数字技术，打通实体的物理世界与虚拟的网络世界，推进物质流、能量流、信息流互联互通，引导能量流有序流动，发展数字能源。一是用能设备的数字化，紧紧抓住5G、IPV6网络建设形成的万物互联发展新机遇，统筹用能设备感知、网络连接与互联互通、数据采集与存储、超级计算等工作，构建“端网云”全方位的用能设备智能化新生态。二是产能设备的数字化，在已经建成的能源物理网络基础上，利用数字技术推进能源系统的分布式改造与智能化升级，推进能源网络与互联网、物联网在数字层面实现互联互通，实现“源网荷储”的智能化调度与交易。三是数字能源基础设施，统筹推进以光缆、微波、卫星、移动通信为核心的传统数字基础设施和以工业互联网、物联网、人工智能、区块链为核心的新型数字基础设施建设，将能源基础设施纳入到数字基础设施建设体系中来，推进能源基础设施的改造升级，推进能源基础设施与数字基础设施融合发展，为数字能源发展提供必要且充分的基础条件。

中心城市和城市群。准确把握中心城市和城市群作为承载发展要素的主要空间形式的发展方向，统筹推进能源主产区与主销区工作，统筹推进资源区能源基地与非资源区能源基地建设，增强中心城市和城市群的经济和人口承载能力。一是中心城市，主动应对城市既是经济主体又是用能主体的发展局面，统筹推进中小城市、大城市、特大城市、超大城市的能源规划，以国家中心城市为重点推进国家级能源规划编制工作，以区域中心城市为重点推进省级、市县级能源规划编制工作。二是城市群，围绕共建“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展、推进海南全面深化改革开放等重大国家战略，以城市群为核心，推进区域能源规划编制工作。三是城市大脑，以城市为主体，将用能设备数字化、产能设备数字化、数字能源基础设施建设工作纳入到城市大脑建设体系中来，打造以城市为基本单元的智慧能源系统。

能源治理现代化。准确把握全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的发展方向，将能源治理纳入到能源规划体系中来，推进能源体制革命。一是公司治理，深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度，推进国有能源经济布局优化和结构调整；健全支持民营经济、外商投资企业发展的法治环境，促进非公有制经济参与能源发展与改革工作。二是行业治理，围绕结构不合理、作用不突出、行为不规范等问题，大力推进能源行业协会改革，统筹推进能源产业链规划、建设、生产、运营、消费五大环节行业协会工作，推进行业协会履行服务企业（会员）、服务行业、服务政府的职责。三是政府治理，发挥党的领导核心作用，强化政府的发展战略、发展规划、发展政策、市场监管、公共服务职能，建立以投资、质量、价格为核心的经济性监管，以普遍服务、能源安全、环境保护为核心的社会性监管，以及以规避地方保护、优惠政策、不正当竞争为核心的反垄断“三位一体”、全国统一的能源市场监管体系，维护能源市场秩序。

能源是国之重器。在美国的强国进阶过程中，能源与金融一直扮演者重要角色，并衍生出石油美元这一全球治理工具。在我国日益走近世界舞台中央的历史进程中，能源依然不可或缺，但时代变了，能源驱动将更多建立在数据驱动的基础之上，能源驱动与数据驱动的结合期待衍生出基于区块链技术的数字能源货币（如中国人民银行的DC/EP），打造具有中国特色的全球治理工具，全面提升中国的能源国际治理能力。

参考文献：

1、本书编写组，党的十九大报告辅导读本，北京：人民出版社，2017年10月；

2、本书编写组，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国际治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》辅导读本，北京：人民出版社，2019年11月；

3、中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见（中发【2018】44号），2018年11月18日。